Антимонопольное регулирование

Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства

Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства

Освобождение от административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства ввиду его малозначительности (статья 2.9 КоАП РФ)

Одним из основных принципов гражданского права является принцип дозволительной направленности, в силу которого участникам гражданских правоотношений разрешается осуществлять свои гражданские права любым способом, не запрещенным законом. Данный общеправовой принцип стимулирует развитие общества и направлен на формирование различных, в том числе смешанных, форм реализации права и увеличивает рамки возможных, допустимых действий.

К сожалению, ни каждый участник гражданских правоотношений может предложить адекватный способ реализации своих прав в свободной социальной среде с учетом не только своих личных интересов, но и интересов других лиц, прежде всего – контрагентов. Такой способ поведения достаточно часто приводит к злоупотреблению правом и ущемлению законных интересов других лиц. Особенно это опасно в условиях, когда хозяйствующий субъект доминирует на рынке и занимает исключительное положение, позволяющее оказывать одностороннее влияние на других лиц, навязывать им выгодные для себя условия правоотношений и ограничивать их экономические права.

Государство, предвидя негативное влияние таких действий на некоторых участников гражданских правоотношений и общество в целом, установило для определенной категории лиц – доминирующих хозяйствующих субъектов специальные правила деятельности, предполагающие ограничение свободы их действий в случаях злоупотребления своими исключительными правами.

Формы государственного регулирования действий, квалифицированных как злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, не ограничиваются мерами предупредительного, охранительного или восстановительного характера. Важную регулирующую роль играют административные санкции по назначению денежного штрафа за нарушение антимонопольного законодательства.

В последнее время все более актуальным является вопрос об определении размера штрафа, применяемого уполномоченным органом за нарушение антимонопольного законодательства. Законом установлена методика расчета оборотного штрафа, предоставляющая возможность установления штрафа в рамках нижнего и верхнего пределов, то есть уменьшение или увеличение его размера в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Причем единого подхода в решении данных вопросов различными территориальными управлениями антимонопольной службы или судебными органами разных субъектов Российской Федерации нет. Практике известны множество случаев, когда за незначительные, казалось бы, нарушения, совершенные не умышленно и не повлекшие существенное нарушение охраняемых общественных интересов, на нарушителя налагаются объективно завышенные многомиллионные штрафные санкции, которые могут привести даже к ликвидации юридического лица.

Учитывая то, что административный штраф за нарушение антимонопольного законодательства установлен на федеральном уровне и не может быть изменен решением региональных властей, один и тот же штраф будет применяться как в более развитых субъектах Российской Федерации, так и в менее развитых, в которых участники экономических отношений не обладают большими имущественными ресурсами, достаточными для поддержания эффективной работоспособности после уплаты большого штрафа.

Кроме того, в настоящее время система применения штрафных санкций не содержит эффективных механизмов регулирования их размера в зависимости от конкретных обстоятельств дела и других факторов, объективно свидетельствующих о несоразмерности накладываемых штрафных санкций степени тяжести административного правонарушения. В этом случае у виновного лица остается возможность надеяться на снисходительность регулирующего органа и (или) суда, которые при решении вопроса о привлечении его к административной ответственности могут ограничиться устным замечанием, освободив такое лицо от административной ответственности.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ, при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Вопрос о том, может ли быть применена малозначительность по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, может быть рассмотрен на примере рассмотрения дел о нарушении ст.14.31 КоАП РФ, ответственность за которое носит многоаспектный характер.

Во-первых, кодекс РФ об административных правонарушениях не раскрывает понятие малозначительности, однако исходя из совокупности правовых норм, содержащихся в данном нормативном акте, а также применения аналогии с уголовно-правовыми нормами, можно сделать вывод о том, что малозначительность - это признак деяния, характеризующий степень его общественной опасности.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указал, что малозначительным административным правонарушением следует считать действие или бездействие, «хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений».

Аналогичный подход зафиксирован в ст. 14 УК РФ, определяющей, что не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности.

По общему правилу ст.3.5 КоАП РФ, административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для юридических лиц в размере, не превышающем один миллион рублей.

При этом законодатель, определив максимальный размер административного штрафа для юридических лиц, предусмотрел исключение из установленного ст.3.5 КоАП РФ общего правила, позволяющее привлекать юридическое лицо к административной ответственности в виде так называемого «оборотного штрафа», размер которого исходя из сложившейся практики зачастую исчисляется десятками, а то и сотнями миллионов рублей.

Установив в ст.14.31 КоАП РФ административную ответственность за злоупотребление доминирующим положением исключительно в виде штрафа в процентом соотношении от суммы выручки нарушителя, то есть предусмотрев возможность применения отличного по сравнению с определенной в ст.3.5 КоАП РФ максимальной величиной штрафа, законодатель тем самым обозначил высочайшую степень общественной опасности монополистической деятельности.

Внесенные ФЗ от 17.07.2009г. №160-ФЗ в ст.14.31 КоАП РФ изменения в части установления фиксированного минимального штрафа за злоупотребление доминирующим положением в размере 100 тысяч рублей, значительно отличающегося от предусмотренной ст.3.5 КоАП РФ минимальной величины штрафа - 100 рублей, свидетельствуют об ужесточении административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и подтверждают стабильность государственной политики по квалификации монополистической деятельности как наносящей существенный вред охраняемым законом интересам.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст.14.31 КоАП РФ (злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением) не может признаваться малозначительным, поскольку законодатель, формируя состав данного правонарушения, четко определил степень его общественной опасности как максимальную.

В соответствии со ст.22 ФЗ «О защите конкуренции» основными функциями антимонопольных органов являются не только выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения и привлечение к ответственности за такие нарушения, но и предупреждение монополистической деятельности.

В частности, согласно ст.10 ФЗ «О защите конкуренции» как злоупотребление доминирующим положением квалифицируется не только совершение монополистом действий (бездействия), повлекших недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, но и угроза совершения таких действий (бездействия). В пункте 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008г. №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» также говорится о том, что для квалификации действий (бездействия) как злоупотребление доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.

Данный подход законодателя, подтвержденный позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, позволяет сделать вывод о том, что для привлечения монополиста к административной ответственности за злоупотребление доминирующим положением достаточно его намерения совершить действия, результатом которых в будущем может явиться нарушение охраняемых антимонопольным законодательством правоотношений.

С учетом установленного законодателем формального состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст.14.31 КоАП РФ, а также максимальной общественной опасности указанного противоправного деяния, злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением будет существенно нарушать охраняемые общественные интересы независимо от размера причиненного монополистом вреда и тяжести наступивших последствий, что затрудняет применение малозначительности по данной категории дел.

В тоже время, согласно пункта 18 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.

При этом Высшим арбитражным судом РФ не указано на то, что в некоторых случаях (например, при злоупотреблении хозяйствующим субъектов своим доминирующим положением) малозначительность в принципе не может быть применена, в том числе в силу формального состава нарушения. То есть, в любой ситуации при решении вопроса о наличии (отсутствии) возможности освобождения виновного лица от административной ответственности уполномоченные должностное лицо или орган вправе, оценив фактические обстоятельства совершения административного правонарушения, квалифицировать правонарушение как малозначительное.

Более того, юридической практике известны многочисленные случаи, когда суды освобождают лицо, совершившее административное правонарушение в сфере антимонопольного права, от административной ответственности на основании статьи 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Федеральной антимонопольной службой России также дана правовая оценка возможности применения антимонопольным органами статьи 2.9 КоАП (в части прекращения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, по малозначительности), зафиксированная в специальных Методических рекомендациях.

Как предусмотрено указанными разъяснениями ФАС России, руководителем антимонопольного органа или его заместителем по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, а также судьей или должностным лицом, который рассматривает жалобу на постановление об административном правонарушении, может быть принято решение об освобождении от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения.

При этом ФАС России отмечает, что при применении статьи 2.9 КоАП следует учитывать характер совершенного административного правонарушения и конкретные обстоятельства его совершения, а также учитывать отсутствие существенной угрозы или существенного нарушения охраняемых правоотношений.

Статистика свидетельствует о достаточно большом количестве случаев, когда за совершение нарушения антимонопольного законодательства виновное лицо освобождается от административной ответственности и ограничивается устным замечанием.

Так, за 2011 год территориальными органами ФАС России было вынесено 591 постановление о прекращении производств по делам об административных правонарушениях в связи с малозначительностью, из которых больше всего – по статье 14.9 КоАП РФ (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления), статье 14.31 КоАП РФ (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке) и статье 19.8 КоАП РФ (непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы) (всего по данным статьям – 235, то есть 39,8% от общего числа).

Судами за 2011 год вынесено 218 решений об отмене постановлений территориальных органов ФАС России и их прекращении ввиду малозначительности административного правонарушения. Основными статьями, по которым применялась малозначительность, были также статьи 14.9 КоАП РФ, 14.31 КоАП РФ и 19.8 КоАП РФ (84 постановлений или 38,5%), и кроме того – статья 9.16 КоАП РФ (нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности) (16 постановлений или 7,3%), и статья 14.32 КоАП РФ (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности) (17 постановлений или 7,8%).

В отношении должностных лиц судами отменено в связи с малозначительностью административного правонарушения 33 постановления территориальных органов ФАС России, из которых почти половина - в отношении должностных лиц органов власти.

С учетом вышеизложенного, считаю правильным вывод о том, что прекращение дела об административном правонарушении, связанного с нарушением антимонопольного законодательства, по малозначительности возможно и допустимо. Полагаю, что этот вывод не противоречит действующему законодательству и полностью соответствует многочисленной судебной и административной практике несмотря на жесткие санкции за нарушение антимонопольного законодательства со стороны государства и формальный состав нарушения.

Следует также отметить, что при отмене постановления и прекращении производства по делу в связи с малозначительностью правоприменителем учитывались следующие обстоятельства:

• формальное наличие состава правонарушения при отсутствии существенной угрозы общественным отношениям;
• отсутствие каких-либо вредных последствий в результате совершенного правонарушения;
• непричинение вреда интересам граждан, обществу, государства;
• раскаяние в содеянном правонарушении;
• правонарушение было устранено при исполнении предписания антимонопольного органа либо до составления протокола об административном правонарушении;
• штраф несоразмерен совершенному правонарушению;
• административное правонарушение совершено впервые.

В этой связи для юридических лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении за нарушение антимонопольного законодательства, особенно важным является вопрос доказывания существенных юридических фактов, определяющих возможность применения малозначительности - характера совершенного административного правонарушения, конкретных обстоятельств его совершения, отсутствия существенной угрозы или существенного нарушения охраняемых правоотношений и др.

Уверен, что во многих ситуациях доказательная способность указанных обстоятельств будет иметь решающее влияние на принятие решения о назначении административного наказания или прекращении административного производства и освобождения виновного лица от административной ответственности ввиду малозначительности правонарушения.

Автор: